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行政赔偿

行政审判专栏 | 司法应当尊重行政机关对其专业领域的执法判断

来源:省法院行政庭 作者:姚振勇 李汶泽 责任编辑:王智慧 发布时间:2019/8/2 16:00:37 阅读?#38382;?span id="clicks">
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司法应当尊重行政机关对其专业领域的执法判断

——田有诉武威市房地产管理局行政处罚案

 

姚振勇  李汶泽  


裁判要旨

对于未按照《住宅室内装饰装修管理办法》等相关规定进行房屋装修并且存在潜在的安全隐患的装饰、装修行为的,应当由城市房地产行政主管部门责令恢复原状并处以罚款。


[索引词]

装饰装修  责令整改 公共安全


案情

涉案楼房为修建于上世纪九十年代的砖混结构的楼房。白德喜和田有分别居住在武威市凉州区南关东路南苑园区4号楼1单元401室和501室,系楼下与楼上的邻居关系。2017年3月,田有未经相关行政主管部门批准,在凉州区南关东路南苑园区4 栋1单元501?#19994;?#25151;屋装饰装修的过程中,将卫生间与伙房间的墙体拆除,另砌墙体扩大卫生间面积。2017年3月30日、4月20日,白得喜分别向武威市房地产管理局(以下简称房管局)投诉?#23433;?#20805;投诉,称其居住在凉州区南关东路南苑园区4栋1单元401室,上面住户田有因违章装修,扩大卫生间面积,擅自将原卫生间与厨房墙拆除后外移,加重楼板集中荷载,且下面无承载墙支撑,存在重大安全隐患,请求派人现场检查核实并依法处理,还本人安全居住的环?#22330;?017年4月5日、4月17日,房管局向田有分别下达了《整改通知书》、《拟行政处罚通知书?#32602;?#20070;面通知田有立即对拆除墙体恢复原状,消除对建筑物的潜在安全隐患,但被上诉人田有未依法整改。2017年4月21日,房管局作出武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定。依照《住宅室内装饰装修管理办法》第三十五条、第三十八条等规定,决定对田有作出如下行政处罚:一、责令田有对拆改墙体立即恢复原状?#27426;?#23545;田有处罚800元罚款。


审判

一审法院认为,根据建设部令第110号《住宅室内装饰装修管理办法》第四条规定,直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的住宅室内装饰装修活动的管理工作。被告具有作出涉案行政处罚决定的职权依据。《住宅室内装饰装修管理办法》第五条规定,“住宅室内装饰装修活动,禁止下?#34892;?#20026;:(一)未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,变动建筑主体和承重结构;(二)将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间;(三)扩大承重墙上原有的门窗尺寸,拆除连接阳台的砖、混凝土墙体;(四)损坏房屋原有节能设施,降低节能效果;(五)其他影响建筑结构和使用安全的行为。本办法所称建筑主体,是指建筑实体的结构构造,包括屋盖、楼盖、梁、柱、支撑、墙体、连接接点和基础等。本办法所称承重结构,是指直接将本身自重与各种外加作用力系统地传递给基础地基的主要结构构件和其连接接点,包括承重墙体、立杆、柱、框架柱、支墩、楼板、梁、屋架、悬索等。”第三十五条规定,“装修人未申报登记进行住宅室内装饰装修活动的,由城市房地产行政主管部门责令改正,处5百元以上1千元以下的罚款。”庭审中被告提供的检查?#20107;肌?#29616;场拍摄照片等证据证明,原告田有对其住宅装修时,有变动建筑主体的行为,田有也认可对自己的住宅装修时未申报、未经原设计单位或具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,其行为违反上述规定。被告在作出涉案行政处罚决定前向原告送达了《行政处罚事先告知书?#32602;?#20381;法履行了告知义务,程序并无不当。被告房管局对原告作出罚款800元并无不当。《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条规定,“住宅室内装饰装修活动有下?#34892;?#20026;之一的,由城市房地产行政主管部门责令改正,并处罚款:(一)将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的,或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的,对装修人处5百元以上1千元以下的罚款,对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款;……(四)未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,擅自超过设计标准或者规?#23545;黽勇?#38754;荷载的,对装修人处5百元以上1千元以下的罚款,对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款。”庭审中,被告未提交原告田有所有房屋的原设计规划与标准,现有证据无法证明田有是否“将没有防水要求的房间改为卫生间、厨房间?#20445;?#21407;告田有虽未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,但被告认定田有“擅自超过设计标准或者规?#23545;黽勇?#38754;荷载”?#24403;?#21578;主观认识,庭审中并未提供相应证据材料加以证明,其认定田有违反该条规定的主要证据不足。《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条规定有上述行为处理方式是“责令改正?#20445;?#34987;告在该行政处罚决定中却作出“立即恢复原状?#20445;?#35813;项决定?#20219;?#20107;实依据,亦?#29615;?#21512;法规规定。综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定,判决如下:一、驳回原告田有请求撤销被告房管局作出的武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定第二项,即对田有处罚款800元的部分?#27426;?#25764;销被告房管局作出的武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定第一项,责令田有对拆改墙体立即恢复原状的部分。

二审法院认为,本案的审理焦点是:1.上诉人白得喜(原审第三人)是否有权提起上诉;2.被诉行政处罚决定是否合法;3.原审判决是否适当。

关于上诉人白得喜(原审第三人)是否有权提起上诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定:“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉。?#22791;?#25454;上述法律规定,只有一审判决第三人承担义务或者减损权益的情况下,第三人才有权提起上诉。上诉人白得喜对被上诉人田有的投诉举报,属于影响到投诉举报者自身的合法权益的情形,行政机关对于举报投诉所作的处理行为与上诉人白得喜(投诉举报人)自身合法权益有直接的利害关系。本案中,一审判决撤销“原审被告房管局作出的武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定第一项,责令田有对拆改墙体立即恢复原状的部分”后,不能消除建筑物存在的潜在安全隐患,可能影响楼下住户白得喜的居住安全,故上诉人白得喜虽然不是被诉行政处罚的相对人,但一审判决结果间接减损了第三人的权益,其上诉符合法律规定。关于原审被告房管局行政处罚职权的问题。建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第四条第三款规定:“直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的住宅室内装饰装修活动的管理工作。?#26412;?#27492;,原审被告房管局在其管辖区域内根据法律、规章的授权,有对住宅室内装饰装修活动管理的职权。

关于被诉行政处罚决定是否合法的问题。建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第一款规定:“住宅室内装饰装修活动,禁止下?#34892;?#20026;:(一)未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,变动建筑主体和承重结构;(二)将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间;(三)扩大承重墙上原有的门窗尺寸,拆除连接阳台的砖、混凝土墙体;(四)损坏房屋原有节能设施,降低节能效果;(五)其他影响建筑结构和使用安全的行为。”本案中,被上诉人田有将其位于凉州区南关东路南苑园区4栋1单元501?#19994;?#25151;屋装饰装修的过程中,未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,擅自变动卫生间与伙房的墙体,将连接卫生间与伙房的墙体拆除,另行砌墙扩大卫生间面积,属于其他影响建筑结构和使用安全的行为,该行为违反上述规章的规定,依法应当予以处罚。根据建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条第(一)项、第(四)项规定,住宅室内装饰装修活动中将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的,或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的和未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,擅自超过设计标准或者规?#23545;黽勇?#38754;荷载的,由城市房地产行政主管部门责令改正,并处罚款。本案中,原审被告房管局在收到上诉人白得喜的投诉后,经实地察?#30784;?#22810;次召集被上诉人田有和相关人员进行调解,在未达成调解意见的情况下,于2017年4月5日、4月17日向被上诉人田有分别下达了《整改通知书》、《拟行政处罚通知书?#32602;?#20070;面通知被上诉人田有立即对拆除墙体恢复原状,消除对建筑物的潜在安全隐患,但被上诉人田有未依法整改。2017年4月21日,原审被告房管局针对被上诉人田有作出武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定:1.责令被上诉人田有对拆改墙体立即恢复原状;2.对被上诉人田有处800元罚款。该处罚决定符合《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条的规定。据此,原审被告房管局作出的武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定认定事实清楚,适用法律及处罚程序合法。

关于原审判决是否适当的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定:“人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”为此,二审应当对原审判决及被诉行政处罚决定进行全面审查。建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条规定了“责令改正?#20445;?#36131;令改正是?#24674;?#34892;政处罚的?#38382;劍?#26159;促使被处罚人继续履行原来应当履行的义务或者通过其他方式达到与履行义务相同的状态。本案原审被告房管局作出的行政处罚决定中责令被上诉人田有对拆改墙体立即恢复原状,属于“责令改正”的?#24674;中问健?#19968;审判决认定“《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条规定有上述行为处理方式是‘责令改正’,被告在该行政处罚决定中却作出‘立即恢复原状’,该项决定?#20219;?#20107;实依据,亦?#29615;?#21512;法规规定?#20445;?#26159;对“责令改正”的错误理解。据此,一审判决撤销原审被告房管局作出的武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定第一项,责令被上诉人田有对拆改墙体立即恢复原状的部分,属于适用法律错误,依法应予纠正。

综上,原审被告房管局作出的武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定认定事实清楚,适用法律及处罚程序合法。被上诉人田有请求撤销被诉行政处罚的理由不能成立,依法应予驳回。一审判决认定事实基本清楚,但适用法律及判决结果不当,依法应予纠正。上诉人白德喜的上诉理由成立,依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第六十九条之规定,判决如下:1.撤销甘肃省金昌市中级人法院(2017)甘03行初73号行政判决;2.驳回被上诉人(原审原告)田有的诉讼请求。


评析

随着我国社会经济的不断发展,人民的生活水平及居住条件也随之改善,特别是近年来我国房地产业的发展日新月异。因居住条件的改善,房地产装饰、装修引发的举报投诉案件大量发生,引发房屋装修行政处罚案件也逐年上升。同时,因违规进行房屋室内外装饰、装修引起住宅楼房使用公共安全问题相对突出。特别是我国西北地区大量存在修建于上世纪九十年代的砖混结构的住宅楼房,因类似楼房使用年限已久,且房屋构造相对落后,使用功能也相对滞后,违规装饰、装修房屋更易威胁房屋的安全使用状态。本案的裁判将正确引导城市房地产行政主管部门对于因住宅楼房室内外装饰、装修行为而引起的纠纷,或者因可能装饰、装修行为引起潜在楼房使用公共安全行为的行政执法尺度,对此装饰、装修应当严格根据《办法》规定,责令立即恢复原状,维护住宅楼房使用安全,维护社会公共安全。

一、相关法律法规

建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第一款规定:“住宅室内装饰装修活动,禁止下?#34892;?#20026;:(一)未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,变动建筑主体和承重结构;(二)将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间;(三)扩大承重墙上原有的门窗尺寸,拆除连接阳台的砖、混凝土墙体;(四)损坏房屋原有节能设施,降低节能效果;(五)其他影响建筑结构和使用安全的行为。”本案中,被上诉人田有将其位于凉州区南关东路南苑园区4栋1单元501?#19994;?#25151;屋装饰装修的过程中,未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,擅自变动卫生间与伙房的墙体,将连接卫生间与伙房的墙体拆除,另行砌墙扩大卫生间面积,本案中武威市房地产管理局对涉案房屋的装修情况进行实地察看,依据该法条认定田有的装修行为属于其他影响建筑结构和使用安全的行为,依法应当予以处罚。

同时,《住宅室内装饰装修管理办法》第三十五条规定,“装修人未申报登记进行住宅室内装饰装修活动的,由城市房地产行政主管部门责令改正,处5百元以上1千元以下的罚款。”第三十八条规定,住宅室内装饰装修活动有下?#34892;?#20026;之一的,由城市房地产行政主管部门责令改正,并处罚款:(一)将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的,或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的,对装修人处5百元以上1千元以下的罚款,对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款;……(四)未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,擅自超过设计标准或者规?#23545;黽勇?#38754;荷载的,对装修人处5百元以上1千元以下的罚款,对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款。本案即依照《住宅室内装饰装修管理办法》第三十五条、第三十八条等规定,结?#20808;?#23450;的事实问题,决定对田有作出如下行政处罚:一、责令田有对拆改墙体立即恢复原状?#27426;?#23545;田有处罚800元罚款。

二、本案典型意义

一是明确房屋室内外装饰、装修行为应该合法合规,不应对公共安全造成影响。楼房使用人为改善居住条件进行的房屋室内外装饰、装修行为,应当严格依法按照建设部《住宅室内装饰装修管理办法》等相关规定,并经有?#25163;?#30340;机构提出设计方案后,才可进行装饰、装修改造。对于未按照《住宅室内装饰装修管理办法》的规定进行房屋装饰、装修的,或者擅自将原有卫生间与厨房墙拆除后整体外移,加重楼板集中荷载等存在重大安全隐患装饰、装修行为的,城市房地产行政主管部门应当严格依法查处,如果因住宅楼房装饰、装修而改变房屋结构的,或者可能引起潜在的楼房使用安全的,应当严格按照该《办法》的规定,责令立即改正并以罚款的处罚。

二是司法机关应该尊重行政机关的认定事实,并且尊重行政机关在其专业领域的执法判断。《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条第(一)项、第(四)项规定,住宅室内装饰装修活动中将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的,或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的和未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,擅自超过设计标准或者规?#23545;黽勇?#38754;荷载的,由城市房地产行政主管部门责令改正,并处罚款。据此,《住宅室内装饰装修管理办法》中规定的“责令改正”应当是?#24674;?#34892;政处罚的?#38382;劍?#26159;促使被处罚人继续履行原来应当履行的义务或者通过其他方式达到与履行义务相同的状态。即,“责令改正”是因行政相对人擅自超过设计标准或者规?#23545;黽勇?#38754;荷载的装饰、装修工程,对严重违法装饰、装修应当拆除并责令恢复楼房原来的使用状态。同时,该《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第一款第(五)项规定,住宅楼房室内装饰装修活动,禁止其他影响建筑结构和使用安全的行为。具体到本案,田有将其位于凉州区南关东路南苑园区4栋1单元501?#19994;?#25151;屋进行装饰、装修时,未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,擅自变动卫生间与伙房的墙体,将连接卫生间与伙房的墙体拆除,另行砌墙扩大卫生间面积,属于其他可能影响建筑结构和使用安全的装饰、装修行为,存在潜在危险到楼房使用安全的行为。从公共安全角度讲,对于可能存在潜在的危险到住宅楼房公共安全的装饰、装修行为的,应当严格禁止。城市房地产行政主管部门作为监管责任主体,应当依法对违规违法装饰、装修行为以及装饰、装修行为可能引起建筑物存在潜在的安全隐患的,应当严格处罚,特别是对存在住宅楼房使用安全的装饰、装修行为应当依法责令恢复原有使用状态并予以罚款。

本案房管局在收到白得喜的投诉后,经实地察?#30784;?#22810;次召集田有、白得喜等相关人员进行调解,在未达成调解?#24674;?#24847;见的情况下,分别向田有下达了《整改通知书》、《拟行政处罚通知书?#32602;?#20070;面通知田有立即对拆除墙体恢复原状,消除对建筑物的潜在安全隐患,但田有未依照城市房地产行政主管部门的通知要求进行整改。房管局于2017年4月21日作出了武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定。《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条规定了“责令改正?#20445;?#36131;令改正是?#24674;?#34892;政处罚的?#38382;劍?#26159;促使被处罚人继续履行原来应当履行的义务或者通过其他方式达到与履行义务相同的状态。本案房管局作出的行政处罚决定中责令被上诉人田有对拆改墙体立即恢复原状,属于“责令改正”的?#24674;中问健?#26412;案田有的装饰、装修行为违反了《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第一款第(五)项、第三十八条第(一)项、第(四)项的规定,原审被告作出的处罚决定符合《住宅室内装饰装修管理办法》的规定。一审法院判决认定,《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条规定有上述行为处理方式是“责令改正?#20445;?#34892;政机关在该行政处罚决定中却作出“立即恢复原状?#20445;?#35813;项决定?#20219;?#20107;实依据,亦?#29615;?#21512;法规规定,是对《住宅室内装饰装修管理办法》法律条文的理解错误,也属于对行政机关对其专业领域中的“责令改正”的错误理解,二审判决应当依法应予纠正。

三、行政执法中“责令改正”的内涵分析

一是“责令改正”的涵义及适用范围。在很多行政执法案件中,行政机关会在做出处罚决定的同时,会责令相对人改正自己的先前违法行为。“责令改正”是行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为,以恢复原状,维持法定的秩序或者状态的?#24674;?#34892;政管理手?#21361;?#20855;有事后救济性。我国行政处罚法第二十三条规定,“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”在日常行政管理过程中,“责令改正”的适用范围广,不同的行政部门在其专业领域有不同的理解和认定。所以,厘清“责令改正”的性质和适用范围对监督行政主体依法行政和保障相对人合法权益具有重要意义。

根据我国法律法规及规章制度的规定,行政机关作出“责令改正”行为主要有两?#26234;?#24418;:第?#24674;智樾问?#26377;违法事实,但情节轻微,其行为没有达到给予行政处罚的程度,不需给予行政处罚,应当下达?#23545;?#20196;改正通知书?#32602;?#31532;二?#26234;?#24418;就是情节较重,必须给予行政处罚,?#23545;?#20196;改正通知书?#26041;?#25104;为对拒不改正违法行为当事人给予从重处罚的依据。无论是哪?#24674;智?#24418;,在具体案件中,?#23545;?#20196;改正通知书?#33539;?#23558;作为一个独立?#26041;?#23384;在于行政程序中,同理“责令改正”行为亦是一个单独的针对特定相对人的行政行为。?#23545;?#20196;改正通知书》以书面的?#38382;?#25351;出相对人的违法行为,引导其限期改正,这对教育违法当事人,规范社会监管秩序,提高监管实效具有重要意义,同时也是行政机关做出行政处罚决定的重要依据。本案中,房管局在收到上诉人白得喜的投诉后,在未达成调解意见的情况下,于2017年4月5日、4月17日向被上诉人田有分别下达了《整改通知书》、《拟行政处罚通知书?#32602;?#20070;面通知被上诉人田有立即对拆除墙体恢复原状,消除对建筑物的潜在安全隐患,这即是第?#24674;智?#24418;。但被上诉人田有拒不改正且未消除隐患,2017年4月21日,原审被告房管局针对被上诉人田有作出武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定,这即是第二?#36136;?#29992;情形,此时被上诉人田有拒不改正违法行为,已属情节较重的情形,因此武威市房地产管理局对其做出了行政处罚的决定。

二是“责令改正”是否系行政处罚。关于责令改正是否系行政处罚的问题,在《最高人民法院司法观点集成》行政及国家赔偿卷中,根据公报案例“邵仲国诉黄?#26234;布?#23616;安全生产行政处罚决定案”认为“责令改正属于行政处罚”。但从法律的规定来看,根据《行政处罚法》第八条对行政处罚种类的规定,责令改正并非该法明确规定的六种行政处罚方式之一。《行政处罚法》第八条规定行政处罚的种类包括:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。但本法第二十三条规定:行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。将行政处罚与“责令改正”和“限期改正”并列,如果这两种行政行为属于行政处罚,且作为普遍的行政处罚结果,但由于其并未在第八条中将其明确规定,这在理论上存在?#27426;?#30340;矛盾。

三是在司法?#23548;?#20013;的认定。从法律关系修复的角度看,行政处罚的制度目的在于对行政相对人违反特定的制度规范后的惩戒。但惩戒并不足以在完全意义上修正被损害的法律关系。所以其对被破坏的法律关系的救济仍需要责令改正的补足,这也是设置本法第二十三条的目的。而责令改正与行政强制在实现目的上是?#24674;?#30340;,即对特定的法律关系的修正,虽然行政处罚和责令改正均有可能进入到行政强?#24179;錐危?#20294;行政处罚进入行政强制,其纠正的是对特定主体行政处罚的执行状态,并不在于实现对特定民事法律关系的纠正。因此“责令改正”在纠正被损害的法律关系方面,其现实意义要大于行政处罚的结果。

从相对人权利救济的角度看,责令改正和行政处罚均由行政机关的业务部门作出,往往并存于同?#29615;?#34892;政处罚决定书上,出于对行政相对人权利救济的简便性,对“责令改正?#31508;?#29992;行政处罚的权利救济模式也较为适当。具体到本案中,武威市房地产管理局适用《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条第(一)项、第(四)项规定,“住宅室内装饰装修活动中将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的,或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的和未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,擅自超过设计标准或者规?#23545;黽勇?#38754;荷载的,由城市房地产行政主管部门责令改正,并处罚款”的条款做出行政决定。本案基于房屋住宅安全的特殊性考虑,责令相对人改正装修行为,使房屋恢复到原有的安全使用状态,其实是处罚中的实质部分,因此将该决定认定为行政处罚,就使该决定具有了可诉性,也便于相对人田有的权利救济。

四、法院对行政执法判断合法性的认定标准

一是行政执法行为是否严格遵守法定程序。行政程序的价值在于扩大公民参与行政权行使的途径,保护行政相对人的程序权益,同时兼顾提高行政效?#30465;?#34892;政机关的执法行为必须符合合法的程序,作出行政行为必须严格按照法律规定的方式、步骤和期限来完成,不得逾越程序的限制。同时,合法的程序也应具备正当性。程序的正当性体现在行政机关拟作出不利于行政相对人的决定时,要在?#27426;?#26399;限内告知行政相对人做出行政行为的理由、事实依据和法律依据,并且听取相对人的辩解理由。本案中武威市房地产管理局在做出处罚决定前,经过了实地察?#30784;?#32452;织调解、限期责令整改的一系列程序,相对人的权利得到充分保障,程序正当合法。本案中,法院应?#23186;?#31243;序的合法性作为判断行政行为合法的重要标准。

二是行政执法判断是否符合事?#31561;?#23450;。行政机关应尊重事实,作出行政行为应该以事实的认定为依据,并?#39029;浞址?#25381;自身在专业领域的优势,综合?#23548;是?#20917;,科学判断。做出的行政行为要符合事?#31561;?#23450;的结果,符合专业领域的法律法规和技术标准。本案即是房地产管理局作为专门的行政管理部门,对案涉房屋的装修情况进行了符合法律法规及专业知识的判断,做出的处罚决定是合法合理的。法院应该充分考虑?#23548;是?#20917;,对行政机关在自身领域的执法判断给出合理的认定结果。


甘肃省高级人民法院

行政判决书


(2018)甘行终7号

上诉人(原审第三人)白得喜。

被上诉人(原审原告)田有。

委托代理人田爱华。

委托代理人田治国。

原审被告武威市房地产管理局,统一社会信用代码:12622301438660070A,住所地:武威市凉州区古浪街天马桥西北角。

法定代表人杜科山,该局副局长。

委托代理人熊德成,该局工作人员。

委托代理人何明生。

上诉人白得喜因被上诉人田有诉原审被告武威市房地产管理局(以下简称:房管局)行政处罚一案,不服甘肃省金昌市中级人民法院(2017)甘03行初73号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,于2018年2月6日公开开庭进行了审理,上诉人白得喜,被上诉人田有及其委托代理人田爱华、田治国,原审被告房管局的委托代理人熊德成、何明生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2017年4月21日,房管局作出武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定,经依法调查,田有在凉州区南关东路南苑园区4栋1单元501?#19994;?#25151;屋装饰装修的过程中,未经申报擅自变动卫生间与伙房的墙体,将连接卫生间与伙房的墙体拆除,另砌墙体扩大卫生间面积。该行为已违?#30784;?#20303;宅室内装饰装修管理办法》第五条、第六条、第七条等规定。房管局多次召集田有和相关人员进行调解,但未达成?#24674;?#24847;见。2017年4月5日、4月17日,房管局向田有分别下达了《整改通知书》、《拟行政处罚通知书?#32602;?#20070;面通知田有立即对拆除墙体恢复原状,消除对建筑物的潜在安全隐患,但潜在安全隐患至今仍未整改。依照《住宅室内装饰装修管理办法》第三十五条、第三十八条等规定,决定对田有作出如下行政处罚:一、责令田有对拆改墙体立即恢复原状?#27426;?#23545;田有处罚800元罚款。

原审法院经审理查明,2017年3月,原告田有未经相关行政主管部门批准,在凉州区南关东路南苑园区4 栋1单元501?#19994;?#25151;屋装饰装修的过程中,将卫生间与伙房间的墙体拆除,另砌墙体扩大卫生间面积。被告房管局收到第三人白得喜投诉,经实地察?#30784;?#35843;解、责令整改,于2017年4月21日向田有送达武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定,1.责令田有对拆改墙体立即恢复原状;2.对田有处800元罚款。

原审法院审理认为,根据建设部令第110号《住宅室内装饰装修管理办法》第四条规定,直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的住宅室内装饰装修活动的管理工作。被告具有作出涉案行政处罚决定的职权依据。《住宅室内装饰装修管理办法》第五条规定,“住宅室内装饰装修活动,禁止下?#34892;?#20026;:(一)未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,变动建筑主体和承重结构;(二)将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间;(三)扩大承重墙上原有的门窗尺寸,拆除连接阳台的砖、混凝土墙体:(四)损坏房屋原有节能设施,降低节能效果;(五)其他影响建筑结构和使用安全的行为。本办法所称建筑主体,是指建筑实体的结构构造,包括屋盖、楼盖、梁、柱、支撑、墙体、连接接点和基础等。本办法所称承重结构,是指直接将本身自重与各种外加作用力系统地传递给基础地基的主要结构构件和其连接接点,包括承重墙体、立杆、柱、框架柱、支墩、楼板、梁、屋架、悬索等。”第三十五条规定,“装修人未申报登记进行住宅室内装饰装修活动的,由城市房地产行政主管部门责令改正,处5百元以上1千元以下的罚款。”庭审中被告提供的检查?#20107;肌?#29616;场拍摄照片等证据证明,原告田有对其住宅装修时,有变动建筑主体的行为,田有也认可对自己的住宅装修时未申报、未经原设计单位或具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,其行为违反上述规定。被告在作出涉案行政处罚决定前向原告送达了《行政处罚事先告知书?#32602;?#20381;法履行了告知义务,程序并无不当。被告房管局对原告作出罚款800元并无不当。《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条规定,“住宅室内装饰装修活动有下?#34892;?#20026;之一的,由城市房地产行政主管部门责令改正,并处罚款:(一)将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的,或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的,对装修人处5百元以上1千元以下的罚款,对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款;……(四)未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,擅自超过设计标准或者规?#23545;黽勇?#38754;荷载的,对装修人处5百元以上1千元以下的罚款,对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款。”庭审中,被告未提交原告田有所有房屋的原设计规划与标准,现有证据无法证明田有是否“将没有防水要求的房间改为卫生间、厨房间?#20445;?#21407;告田有虽未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,但被告认定田有“擅自超过设计标准或者规?#23545;黽勇?#38754;荷载”?#24403;?#21578;主观认识,庭审中并未提供相应证据材料加以证明,其认定田有违反该条规定的主要证据不足。《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条规定有上述行为处理方式是“责令改正?#20445;?#34987;告在该行政处罚决定中却作出“立即恢复原状?#22791;?#39033;决定?#20219;?#20107;实依据,亦?#29615;?#21512;法规规定。综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定,判决如下:一、驳回原告田有请求撤销被告房管局作出的武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定第二项,即对田有处罚款800元的部分?#27426;?#25764;销被告房管局作出的武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定第一项,责令田有对拆改墙体立即恢复原状的部分。案件受理费50元,由原告田有负担25元,被告房管局负担25元。

上诉人白得喜上诉称,1.一审庭审起初被上诉人愿意调解,但一审法院未进行调解,一审判决程序违法。被诉的武房罚字〔2017〕001号处罚决定明确被上诉人的行为违?#30784;?#20303;宅室内装饰装修管理办法》第五、六、七条的规定,一审庭审中未对涉及的规章进行举证、?#25163;ぃ?#23646;于程序违法。2.一审法院未进行司法鉴定,程序违法。上诉人在一审答辩和一审庭审后书面材?#20808;?#20026;本次纠纷的重点是拆墙和重新砌墙,主要争议是新砌墙是否属于承重墙或者非承重墙的问题。上诉人在一审庭审后书面建议司法鉴定,但一审没有进行司法鉴定,属于程序违法。3. 根据建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第六条规定,足以?#24471;?#34987;上诉人的行为存在安全隐患,?#23460;?#23457;认定事实不清,证据不足。4.房管局的处罚决定明确表述一审原告的行为违反了《住宅室内装饰装修办法》第五、六、七条的规定。5.一审判决认定“现有证据无法证明田有是否将没有防水要求的房间改为卫生间、厨房间”无法律依据。6.一审判决认为原审被告认定田有擅自超过设计标准或增?#21191;?#38754;荷载系原审被告的主观认识,属于认定错误。7.原审被告作出的处罚决定“立即恢复原状”和《住宅室内装饰装修管理办法》规定的处理方式即“责令改正”在?#23616;?#19978;并无区别。一审法院认为该项处罚决定?#29615;?#21512;法律规定无法律依据,属于认定错误。综上,一审判决认定事实不清,证据不足,法律适用不当,程序违法。请求:依法撤销甘肃省金昌市中级人民法院(2017)甘03行初73号行政判决第二项;改判驳回被上诉人的诉讼请求,维持房管局的行政处罚决定。

被上诉人田有答辩称,1.被上诉人认为原判的判决结果是矛盾的,但被上诉人为了息事宁人没有提起上诉。2. 被上诉人修改的墙体不是建筑主体和承重结构,?#26102;?#19978;诉人本不应该受到处罚。3. 被上诉人在装修过程中没有侵害上诉人的利益。原审被告在既没有证据也未经过依法鉴定的情况下作出行政处罚决定,属于不负责的行为。请求驳回上诉,维持原判。

原审被告房管局二审述陈,1.对上诉人的上诉请求和事实无异议。2.本案的焦点是对《住宅室内装饰装修管理办法》中规定的“责令改正”的理解问题,我们认为责令改正包含责令拆除并恢复原状。

二审中各方当事?#21496;?#26410;提供新的证据,经公开开庭审理查明的事实与一审判决认定的事实基本?#24674;攏?#26412;院予以确认。另查明,本案涉案楼房修建于上世纪九十年代的砖混结构的楼房。上诉人白德喜和被上诉人田有分别居住在武威市凉州区南关东路南苑园区4号楼1单元401室和501室,系楼下与楼上的邻居关系。2017年3月30日、4月20日,上诉人白得喜分别向原审被告房管局投诉?#23433;?#20805;投诉,称其居住在凉州区南关东路南苑园区4栋1单元401室,上面住户田有因违章装修,扩大卫生间面积,擅自将原卫生间与厨房墙拆除后外移,加重楼板集中荷载,且下面无承载墙支撑,存在重大安全隐患,请求派人现场检查核实并依法处理,还本人安全居住的环?#22330;?017年4月5日、4月17日,原审被告房管局向被上诉人田有分别下达了《整改通知书》、《拟行政处罚通知书?#32602;?#20070;面通知被上诉人田有立即对拆除墙体恢复原状,消除对建筑物的潜在安全隐患,但被上诉人田有未依法整改。上述事实有:起诉状、武威中大物业管理有限公司证明、住宅室内装修纠纷投诉、《整改通知书》、《拟行政处罚通知书》在卷佐证。

本院认为,本案的审理焦点是:一、上诉人白得喜(原审第三人)是否有权提起上诉?#27426;?#34987;诉行政处罚决定是否合法;三、原审判决是否适当。

关于上诉人白得喜(原审第三人)是否有权提起上诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定:“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉。?#22791;?#25454;上述法律规定,只有一审判决第三人承担义务或者减损权益的情况下,第三人才有权提起上诉。上诉人白得喜对被上诉人田有的投诉举报,属于影响到投诉举报者自身的合法权益的情形,行政机关对于举报投诉所作的处理行为与上诉人白得喜(投诉举报人)自身合法权益有直接的利害关系。本案中,一审判决撤销“原审被告房管局作出的武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定第一项,责令田有对拆改墙体立即恢复原状的部分”后,不能消除建筑物存在的潜在安全隐患,可能影响楼下住户白得喜的居住安全,故上诉人白得喜虽然不是被诉行政处罚的相对人,但一审判决结果间接减损了第三人的权益,其上诉符合法律规定。

关于原审被告房管局行政处罚职权的问题。建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第四条第三款规定:“直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的住宅室内装饰装修活动的管理工作。?#26412;?#27492;,原审被告房管局在其管辖区域内根据法律、规章的授权,有对住宅室内装饰装修活动管理的职权。

关于被诉行政处罚决定是否合法的问题。建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第一款规定:“住宅室内装饰装修活动,禁止下?#34892;?#20026;:(一)未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,变动建筑主体和承重结构;(二)将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间;(三)扩大承重墙上原有的门窗尺寸,拆除连接阳台的砖、混凝土墙体;(四)损坏房屋原有节能设施,降低节能效果;(五)其他影响建筑结构和使用安全的行为。”本案中,被上诉人田有将其位于凉州区南关东路南苑园区4栋1单元501?#19994;?#25151;屋装饰装修的过程中,未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,擅自变动卫生间与伙房的墙体,将连接卫生间与伙房的墙体拆除,另行砌墙扩大卫生间面积,属于其他影响建筑结构和使用安全的行为,该行为违反上述规章的规定,依法应当予以处罚。

根据建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条第(一)项、第(四)项规定,住宅室内装饰装修活动中将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的,或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的和未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,擅自超过设计标准或者规?#23545;黽勇?#38754;荷载的,由城市房地产行政主管部门责令改正,并处罚款。本案中,原审被告房管局在收到上诉人白得喜的投诉后,经实地察?#30784;?#22810;次召集被上诉人田有和相关人员进行调解,在未达成调解意见的情况下,于2017年4月5日、4月17日向被上诉人田有分别下达了《整改通知书》、《拟行政处罚通知书?#32602;?#20070;面通知被上诉人田有立即对拆除墙体恢复原状,消除对建筑物的潜在安全隐患,但被上诉人田有未依法整改。2017年4月21日,原审被告房管局针对被上诉人田有作出武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定:1.责令被上诉人田有对拆改墙体立即恢复原状;2.对被上诉人田有处800元罚款。该处罚决定符合《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条的规定。据此,原审被告房管局作出的武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定认定事实清楚,适用法律及处罚程序合法。

关于原审判决是否适当的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定:“人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”为此,二审应当对原审判决及被诉行政处罚决定进行全面审查。建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条规定的“责令改正?#20445;?#36131;令改正是?#24674;?#34892;政处罚的?#38382;劍?#26159;促使被处罚人继续履行原来应当履行的义务或者通过其他方式达到与履行义务相同的状态。本案原审被告房管局作出的行政处罚决定中责令被上诉人田有对拆改墙体立即恢复原状,属于“责令改正”的?#24674;中问健?#19968;审判决认定“《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条规定有上述行为处理方式是‘责令改正’,被告在该行政处罚决定中却作出‘立即恢复原状’,该项决定?#20219;?#20107;实依据,亦?#29615;?#21512;法规规定?#20445;?#26159;对“责令改正”的错误理解。据此,一审判决撤销原审被告房管局作出的武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定第一项,责令被上诉人田有对拆改墙体立即恢复原状的部分,属于适用法律错误,依法应予纠正。

综上,原审被告房管局作出的武房罚字〔2017〕001号行政处罚决定认定事实清楚,适用法律及处罚程序合法。被上诉人田有请求撤销被诉行政处罚的理由不能成立,依法应予驳回。一审判决认定事实基本清楚,但适用法律及判决结果不当,依法应予纠正。上诉人白德喜的上诉理由成立,依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第六十九条之规定,判决如下:

一、撤销甘肃省金昌市中级人法院(2017)甘03行初73号行政判决;

二、驳回被上诉人(原审原告)田有的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元,由被上诉人田有负担。

本判决为终审判决。


审  判  长   刘  晶

审  判  员   姚振勇

代理审判员   朵利民

二O一八年三月十九日

法 官 助 理   赵静莉

书  记  员   李  璐


附:本判决适用的相关法律依据

1.《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条 行政行为证据确凿,适用法律、法规正?#32602;?#31526;合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第八十九条 人民法院审理上诉案件,按照下?#26143;?#24418;,分别处理:

(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;

(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;

(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;

(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。

2.建设部《住宅室内装饰装修管理办法》

第四条 国务院建设行政主管部门负责全国住宅室内装饰装修活动的管理工作。

省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的住宅室内装饰装修活动的管理工作。

直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的住宅室内装饰装修活动的管理工作。

第二十一条 任何单位和个人对住宅室内装饰装修中出现的影响公众利益的质量事?#30465;?#36136;量缺陷以及其他影响周围住户正常生活的行为,都有权检举、控告、投诉。

第三十八条 住宅室内装饰装修活动有下?#34892;?#20026;之一的,由城市房地产行政主管部门责令改正,并处罚款:

(一)将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的,或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的,对装修人处5百元以上1千元以下的罚款,对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款;

(二)损坏房屋原有节能设施或者降低节能效果的,对装饰装修企业处1千元以上5千元以下的罚款;

(三)擅自拆改供暖、?#35745;?#31649;道和设施的,对装修人处5百元以上1千元以下的罚款;

(四)未经原设计单位或者具有相应?#25163;?#31561;级的设计单位提出设计方案,擅自超过设计标准或者规?#23545;黽勇?#38754;荷载的,对装修人处5百元以上1千元以下的罚款,对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款。


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