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行政赔偿

行政审判专栏 | 行政协议的司法判断标准

来源:省法院行政庭 作者:刘晶 责任编辑:王智慧 发布时间:2019/8/14 15:33:07 阅读?#38382;?span id="clicks">
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行政协议的司法判断标准行政协议的司法判断标准——敦煌西航飞天文化旅游投资股份有限公司诉敦煌市人民政府、敦煌文化产业园示范园区管理委员会《接盘协议》无效案 


刘晶 


裁 判 要 旨

将行政协议纳入行政诉讼受案范围是行政诉讼法修改的一个重大突破,厘清行政协议与民事合同的区别是行政审判?#23548;?#20013;重点和?#35757;?#38382;题。是否属于行政协议,应从签订主体、签订目的、协议内容以及是否享有优益权等方面进行判断。一般应具备行政主体的特殊性、公共利益的明确性、行政法律关系的?#33539;?#24615;等特征。


索引词

行政协议   判断标准


案 情

敦煌西航飞天文化旅游投资股份有限公司(以下简称西航公司)起诉称,2015年11月4日,敦煌市人民政府与西航公司签订了《敦煌国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目后期建设框架协议》,主要?#32423;?#20057;方西航公司同意将敦煌国际会展?#34892;摹?#25958;煌大剧院及文化?#34892;?#24191;场三个与文博会直接相关的工程项目交由甲方敦煌市人民政府组织建设;项目移交后,甲乙双方成立临时管理机构负责协调解决项目建设中存在的问题,推进项目建设如期完成?#27426;?#24037;程项目已完成的工作量和投资,由甲乙双方现场核定后,共同委托具备?#20934;?#36164;质的第三方进行评估、审计,结果报省建设厅审核确认等内容。2017年1月26日,为进一步明确项目乙方(西航公司)已投资部分接盘的具体事宜,经敦煌文化产业园示范园区管理委员会与西航公司充分协商,签订了《敦煌丝绸之路国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目西航公司投资部分接盘协议》(以下简称《接盘协议》)。对项目接盘内容、接盘价格、付款方式、项目接盘手续的变更及转移、双方责任以及其他内容作出?#32423;ā?#22240;在该协议履行过程中发生纠纷,起诉人西航公司向法院提起行政诉讼,请求依法确认其与被告敦煌文化产业示范园区管理委员会于2017年1月26日签订的《接盘协议》无效。


审 判

一审法院认为,双方签订的《接盘协议》不具?#34892;?#25919;协议必备的法律特征,且协议中?#32423;?#30340;权利义务内容不具?#34892;?#25919;法上的权利义务,不属于人民法院行政案件受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十?#30424;?#31532;四项、第五十一条第二款之规定,裁定对敦煌西航飞天文化旅游投资股份有限公司的起诉,不予立案。

上诉人西航飞天不服一审行政裁定,上诉称:1.一审裁定认定事实不清,理由不充分,裁定结果有误。被上诉人敦煌文化产业示范园区管理委员会是酒泉市编制委员会明确的事业单位,虽然不是行政机关,但是管委会受市政府的授权行使文化产业示范园区范围内的行政管理权利,双方签订的接盘协议具?#34892;?#25919;协议必备的全部法律特征。2.本案案情复杂重大,所涉争议额在七亿元以上,且本案涉及被告多,不在同一行政区域内,如果单纯由中级人民法院审理的话,在地域上难免出?#20013;?#35201;回避的情形,故应当由甘肃省高级人民法院管辖审理或者指定甘肃省张掖市中级人民法院或者甘肃省其他中级人民法院依法审理本案。请求撤销一审裁定,由甘肃省高级人民法院?#22253;?#24773;复杂、重大为由一审审理本案或者指定张掖市中级人民法院或者其他中级人民法院依法审理本案。

二审法院认为,本案上诉人西航公司起诉时以敦煌文化产业园示范园区管理委员会和敦煌市人民政府为被告,请求依法确认与被告敦煌文化产业示范园区管理委员会于2017年1月26日签订的《敦煌丝绸之路国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目西航公司投资部分接盘协议》(以下简称接盘协议)无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定:人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼,认为行政机关不依法履行、未按照?#32423;?#23653;行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。故本案的审理焦点是上述被诉接盘协议是否属于行政协议范畴,是否属于行政诉讼受案范围。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具?#34892;?#25919;法?#20808;?#21033;义务内容的协议。即行政协议的主体必须有一方是行政主体,签订协议的目的是为了实现公法上的目的,行政机关必须是在法定职责范围内签订的。行政协议区别于民事合同的标准在于协议的内容是否具?#34892;?#25919;法上的权利义务,主要应对以下三个方面进行判断:一、是否具?#34892;?#20351;行政职权,履行行政职责的内容?#27426;?#26159;否具有实现公共利益或行政管理的目标;三、协议或法律是否规定了行政机关单方解除、变更等优益权。在司法?#23548;?#20013;,并非行政机关与公民、法人或者其他组织签订的任何协议都属于行政协议。

关于《框架协议》的性?#30465;?#26412;案中,根据上诉人起诉时提交的证据材料,2015年11月4日,敦煌市人民政府与西航飞天签订了《敦煌国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目后期建设框架协议》,主要?#32423;?#20057;方西航飞天同意将敦煌国际会展?#34892;摹?#25958;煌大剧院及文化?#34892;?#24191;场三个与文博会直接相关的工程项目交由甲方敦煌市人民政府组织建设;项目移交后,甲乙双方成立临时管理机构负责协调解决项目建设中存在的问题,推进项目建设如期完成?#27426;?#24037;程项目已完成的工作量和投资,由甲乙双方现场核定后,共同委托具备?#20934;?#36164;质的第三方进行评估、审计,结果报省建设厅审核确认等内容。该框架协议的签订方一方虽然是敦煌市人民政府,但该框架协议是双方为解决敦煌国际会展?#34892;摹?#25958;煌大剧院及文化?#34892;?#24191;场三个与文博会直接相关的工程项目的遗留问题在平等自愿的基础上签订的,敦煌市政府对该协议不具有单方变更或者解除的优益权,该协议不属于行政协议的范畴。

关于被诉的《接盘协议》的性?#30465;?017年1月26日,为进一步明确项目乙方(西航飞天)已投资部分接盘的具体事宜,经敦煌文化产业园示范园区管理委员会与西航飞天充分协商,签订了《敦煌丝绸之路国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目西航公司投资部分接盘协议》。对项目接盘内容、接盘价格、付款方式、项目接盘手续的变更及转移、双方责任以及其他内容作出?#32423;ā?#34987;诉接盘协议是在《敦煌国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目后期建设框架协议》签订的基础上,为进一步明?#39134;?#35785;人西航飞天投资建设的在建未完工程的工程量及投资部分接盘的具体事宜而签订的。该接盘协议是签约双方为实现自身的、公司的权益基于意?#30002;?#27835;签订的,不具备为实现公共利益或者行政管理目标而制定的特征,被诉管委会亦不具有单方解除、变更等优益权,?#26102;?#35785;接盘协议不具?#34892;?#25919;协议应备的法律要件。被诉接盘协议不属于行政协议,应通过民事诉讼的途?#30563;?#20915;。综上,本案被诉《接盘协议》不属于行政诉讼的受案范围。上诉人在上诉状中提出的本案应由本院直接一审审理或者指定管辖的理由不能成立,本院不予支持。综上,一审裁定不予立案结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十?#30424;?#31532;一款第(一)项之规定,裁定如下:驳回上诉,维持原裁定。


评 析

行政协议是一种特殊的协议,它具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为,具?#34892;?#25919;行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。正因其自身的特殊性,对行政协议与民事合同的界定,一直都是理论界和实务界的一大难题。随着?#25191;?#25919;府职能的不断扩张,公共行政领域的行政协议大量增加,由此引发的纠?#36164;?#37327;也同步增长。


一、相关法律规定

行政协议这个概念在国内法的第一次出现是在行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定中,该条是对行政诉讼受案范围的列举?#28966;?#23450;,第十一项规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照?#32423;?#23653;行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼,属于行政诉讼法受案范围”。可见,对行政协议的判定事关行政诉讼的受案范围,事关案件的审理程序、审判结果、救济途径、法律适用,也关乎公平正义。

由于对行政协议缺少深入的理论研究,甚至对于它概念的界定都是很模糊的,2015年5月1日最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法?#31561;?#24178;问题的解释》第十一条第一款对行政协议进行了定义:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具?#34892;?#25919;法?#20808;?#21033;义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。

尽管2018年2月8日生效的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《适?#23186;?#37322;》)?#29616;?#20102;《适用若干解释》,关于行政协议的定义亦随之?#29616;埂?#20294;值得注意的是,《行政诉讼法》和《适?#23186;?#37322;》中?#21592;?#30041;了“行政协议”的相关表述,这说明行政诉讼的大门依然向行政协议敞开,而这也意味着法院在裁判中仍然需要对行政协议进行界定,依然需要厘清行政协议的判断标准。

最高人民法院发布的指导?#22253;?#20363;76号“萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议一案”中提出两点行政协议的判定标准:一、行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具?#34892;?#25919;法?#20808;?#21033;义务内容的协议?#27426;?#34892;政协议强调诚实信用、平等自愿,一经签订,各方当事人必须严格遵守,行政机关无正当理由不得在?#32423;?#20043;外附加另一方当事人义务或单方变更解除。

二、行政协议一般判断

一般认为,行政协议区别于民事合同的标准在于协议的内容是否具?#34892;?#25919;法上的权利义务,主要应从以下三个方面进行判断:一、是否具?#34892;?#20351;行政职权,履行行政职责的内容?#27426;?#26159;否具有实现公共利益或行政管理的目标;三、协议或法律是否规定了行政机关单方解除、变更等优益权。在司法?#23548;?#20013;,并非行政机关与公民、法人或者其他组织签订的任何协议都属于行政协议。从本案的裁判来看,在法官的思维当中,行政优益权是判断行政协议与民事协议区别的重要方式。行政优益权是指在有正当理由的情况下在?#32423;?#20043;外给另一方当事人附加义务或单方变更解除协议,当然,行政主体只有在合同订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整,必须变更或解除时,才能行?#27807;?#26041;变更、解除权。除此之外,行政优益权还体现在行政主体?#38498;?#21516;履行的监督权和指挥权。尽管最高法院指导案例中指出行政协议主体双方之间平等自愿,但其强调的是签订行政协议的过程中,双方主体的地位平等,平等协商,意?#30002;?#27835;。因行政主体的天然特性,在协议的履行中必然体现?#25345;?#31243;度上的主体的不平等性。指挥权是指行政主体在协议履行过程中,有权通过发布行政命令、行政指导等方式,?#29976;?#20854;相对人按照?#27426;?#30340;要求或意图履行协议,?#29976;?#20854;相对人按照?#27426;?#30340;要求或意图履行合同。比如土管部门可以通过发布命令、通知等方式要求行政协议相对人支付土地出?#23186;稹?#30417;督权是指行政主体在合同履行过程中,有权对相对方当事人是否履行合同、履行是否适当进行监督检查。

一般来看,从行政协议的内容?#29004;?#21487;以将行政协议分为政府特许经营协议,土地、房屋征收补偿协议和其他行政协议。政府特许经营协议指行政机关与公民、法人或者其他组织依法定程序签订的直接关系公共利益的特定行业的市场准入的行政协议。《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定,公民、法人或者其他组织对土地房屋征收补偿协议不服提起诉讼的,属于行政诉讼的受案范围。应当注意的是,无论集体土地征收补偿协议,还是国有土地上房屋征收补偿协议,均属于本款规定的征收补偿协议。其他行政协议主要是指国有自然资源出让协议、教育培训或调?#34892;?#35758;、行政允诺协议等。国有自然资源出让协议包括国有土地使用权出让合同、海域使用权出让合同、草原使用权出让合同、林地使用权出让合同、滩涂使用权出让合同、矿产资源勘?#20132;?#24320;采协议等。教育培训或科?#34892;?#35758;主要是行政机关将可以外包的教育培训、科研、立法或决策调研等行政管理职责任务,通过外包方式交由专业组织代为完成所签订的协议。行政允诺协议主要是行政机关为鼓励社会参与,对完成某项政府鼓励事项的公民、法人或者其他组织,予以?#27426;ㄐ问?#22870;励的协议,例如,政府为鼓励招商引资作出的行政允诺等行为。

行政协议履行过程中,行政机关根据情势变更或者法律、法规、规章的修改等因素,为公共利益需要,可以单方变更或者解除行政协议。行政机关单方变更、解除行政协议的行为,属于行政机关单方作出的行政决定,利害关系人对这类行政行为当然有权提起行政诉讼。当然,行政机关单方变更、解除行政协议的行为,不能等同于合同当事人单方变更、解除合同的民事行为。

三、通过本案透析行政协议的构成要素

法官?#21592;?#26696;的综合判断。根据上诉人起诉时提交的证据材料,2015年11月4日,敦煌市人民政府与西航飞天签订了《敦煌国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目后期建设框架协议》。关于该框架协议的性质,该框架协议的签订方一方虽然是敦煌市人民政府,但该框架协议是双方为解决敦煌国际会展?#34892;摹?#25958;煌大剧院及文化?#34892;?#24191;场三个与文博会直接相关的工程项目的遗留问题在平等自愿的基础上签订的,敦煌市政府对该协议不具有单方变更或者解除的优益权,该协议不属于行政协议的范畴。关于被诉的《接盘协议》的性?#30465;?017年1月26日,为进一步明确项目乙方(西航飞天)已投资部分接盘的具体事宜,经敦煌文化产业园示范园区管理委员会与西航飞天充分协商,签订了《敦煌丝绸之路国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目西航公司投资部分接盘协议》。对项目接盘内容、接盘价格、付款方式、项目接盘手续的变更及转移、双方责任以及其他内容作出?#32423;ā?#25509;盘协议是在《敦煌国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目后期建设框架协议》签订的基础上,为进一步明?#39134;?#35785;人西航飞天投资建设的在建未完工程的工程量及投资部分接盘的具体事宜而签订的。该接盘协议是签约双方为实现自身的、公司的权益基于意?#30002;?#27835;签订的,不具备为实现公共利益或者行政管理目标而制定的特征,被诉管委会亦不具有单方解除、变更等优益权,?#26102;?#35785;接盘协议不具?#34892;?#25919;协议应备的法律要件。被诉接盘协议不属于行政协议,应通过民事诉讼的途?#30563;?#20915;。

通过?#21592;?#26696;裁判的分析,笔者认为行政协议应?#26412;?#22791;以下特征:

1、行政主体的特殊性

本案中,与原告签订《敦煌丝绸之路国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目西航公司投资部分接盘协议》的另一方主体是敦煌文化产业示范园区管理委员会,该管理委员会是酒泉市编制委员会明确的事业单位,其不属于行政机关,双方签订的接盘协议不具?#34892;?#25919;协议必备的法律特征之协议一方必须是行政机关,并将其作为否认本案符合行政诉讼受案范围的理由之一。

敦煌文化产业园示范区管理委员会与西航飞天文化旅游投资股份有限公司签订的《敦煌丝绸之路国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目西航公司投资部分接盘协议》是继《敦煌国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目后期建设框架协议》后的签订的《接盘协议》,敦煌文化产业园示范区管理委员会系敦煌市政府直属事业单位,不属于行政主体,但原协议是由敦煌市政府与西航公司签订,将项目的接盘协议交由敦煌文化产业园示范区管理委员会签订,可以推定是经过了敦煌市政府的授权。所以,需要进一?#25945;?#35770;的就是经行政机关委托的组织是否具有缔结行政协议的主体资格。

关于受行政机关委托的组织是否具有缔结行政协议的主体资格。行政机关委托的组织,是指以委托机关的名义在委托事项范围内从事行政管理活动的机构。但是这类组织不能够以?#32422;?#30340;名义实施行政管理?#25237;?#22806;承担法律后果。因而,受委托组织作出的行为的法律责任最终应由委托的行政机关(以下简称“委托机关?#20445;?#25215;担。此?#26234;?#20917;在我国现行行政法律规范中亦不乏实例,如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条明确规定了房屋征收部门应对其委托的房屋征收实施单位的行为后果承担法律责任,其中房屋征收部门承担法律责任的情形即包含受托单位签订行政协议的情形。因此,受委托组织签订行政协议,相关的法律责任最终仍要归属于行政机关,相关行政诉讼当事人也应是授权机关,故本案的受委托组织敦煌文化产业园示范区管理委员会不具?#34892;?#25919;诉讼被告资格。但不具备行政诉讼主体资格、?#27426;?#31435;担责并不能否定它的缔约主体资格,既然是经行政机关授权,行为后果又由实施委托的行政机关承担,目的也具有一致性,就不应否认经行政机关所委托授权组织的缔约主体资格,?#28304;?#23558;案件从行政诉讼受案范围内排除。

2、公共利益的明确性

签订行政协议的目的是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标。敦煌文化产业园示范区管理委员会与西航飞天文化旅游投资股份有限公司签订的《敦煌丝绸之路国际会展?#34892;模?#21547;敦煌大剧院)项目西航公司投资部分接盘协议》是在上一个框架协议的基础上对项目接盘内容、接盘价格、付款方式、项目接盘手续的变更及转移、双方责任以及其他内容作出?#32423;?#30340;协议,是为进一步明?#33539;?#39033;目乙方(西航公司)已投资?#20197;?#24314;但未完成部分接盘的具体事宜。它像是一个双方为了各自自身利益而签订的协议,但敦煌国际会展?#34892;?#26159;一座以举办文化艺术展览、敦煌学专题讲座、接待国际国内各类会议的会展?#34892;模?#26368;终收益?#34917;?#23646;政府,从整体上看,敦煌国际会展?#34892;?#30340;建设对敦煌市文化与旅游等方面的发展具有推动作用,具有实现社会公共利益的价值。因此,本案公共利益这一目的的界定是很模糊的。

3、行政法律关系的?#33539;?#24615;

“主体”特殊,“目的”模糊难界定。但是,只要是合同,就会有法律关系。行政法律关系,最直接的体现在行政协议双方当事人的权利与义务。是指行政法规范在对行政权力行使中产生的各种社会关?#23548;?#20197;调整之后所形成的一种行政法上的权利义务关系。其中,具?#34892;?#25919;优益权是区别行政协议和民事合同最本质的区别。

在本案中很显然,《接盘协议》的内容是对项目接盘内容、接盘价格、付款方式、项目接盘手续的变更及转移、双方责任以及其他内容作出?#32423;ǎ?#21452;方权利义务的?#32423;?#26159;建立在平等的法律关系上,不存在处于公共利益的需要解除协议,不存在一方的监督、指挥,属于平等主体之间的民事协议。

四、总结

综上,因立法的?#29004;?#21892;,概念的模糊,行政协议的认定应结合主体、目的、权利义务关系的综合分析,才能得出?#36758;?#30340;判定。行政协议属于行政审判中的新生事物,通过行政诉讼途径为行政协议纠纷提供救济渠道,既有利于保护公共利益,也有利于保障私人权益,有其制度设计的必要?#38498;?#21512;理性,?#28304;?#31867;案件的审理有待于在审判?#23548;?#20013;不断丰富和完善。同时,制定相关行政协议的司法解释,也势在必行。


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