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行政赔偿

行政审判专栏 | 征拆过程中的停水停电行为的可诉性判断

来源:省法院行政庭 作者?#21644;?#33945; 责任编辑:李瑞 发布时间:2019/9/18 9:55:58 阅读?#38382;?span id="clicks">
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裁判要旨

在征收拆迁工作中,停水停电措施是其工作的一部分,作为供水供电公司对于停水停电范围、停水停电原因等事项不具有判断的能力和义务,其停水停电仅是辅助或者配合行政机关完成征拆工作,实施该行为不属于其真实意思表示,造成的法律后果也不应当由其承担,而应当由作出?#29976;?#21629;令的行政机关来承担。对于停水停电措施是否可诉的判断?如果行政机关在通知停水停电之后,继续推进征收工作,实施了行政强制行为或者与被征收人达成了征收补偿协议等,则停水停电措施产生的不利影响或者法律效果已被后续的行政强制行为或者其他征收行为吸收或者覆盖,成为阶段性行政行为,不具备单独提起行政诉讼的条件。如果行政机关在通知停水停电之后,并未实施后续的征收拆迁工作,也未作出与停水停电相关联的其他行政行为,则行政机关依据行政职权通知停水停电的措施,就是一种行政事实行为,通过行政命令?#38382;?#37319;取停水停电措施改变了原告与供水公司、供电公司的权利义务关?#25285;?#23545;原告的实际生活产生了影响,属于独立的行政行为,具有可诉性。



甘肃省高级人民法院

行政裁定书



(2019)甘行终273号

上诉人(原审原告)马洒力。

上诉人(原审第三人)沙俩西。

二上诉人共同委托代理人马芬莲。

被上诉人(原审被告)兰州新区管理委员会,住所地:兰州市永登县中川镇。

法定代表人李东新,该新区管委会主任。

委托代理人周鸿杰。

委托代理人王振东。

上诉人马洒力因诉被上诉人兰州新区管理委员会(以下简称兰州新区管委会)强制停水停电一案,不服武威市中级人民法院(2018)甘06行初203号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

一审法院经审理查明,2018年4月10日,兰州新区中川园区管理委员会向中川供排水公司发出新中政函〔2018〕107号《关于对中川商贸街部分区域实施临时停水的函》,内容为“中川机场三期扩建工程是2018年省列重大项目,中川商贸街已列入项目征拆范围,目前已进入全面拆迁阶段。为确保拆迁施工安全,根据《征收通告》,结合中川商贸街拆迁实际,请贵公司自2018年4月12日上午8点30分起,对中川商贸街除医院外的各类经营场所实施临时停水”。同日,兰州新区中川园区管理委员会向兰州新区供电公司发出新中政函〔2018〕108号《关于对中川商贸街部分区域实施临时停电的函》,内容为“中川机场三期扩建工程是2018年省列重大项目,中川商贸街已列入项目征拆范围,目前已进入全面拆迁阶段。为确保拆迁施工安全,根据《征收通告》,结合中川商贸街拆迁实际,请贵公司自2018年4月12日上午8点30分起,对中川商贸街除医院外的各类经营场所实施临时停电”。原告与中川供排水公司、兰州新区供电公司分别签订有供水、供电合同。原告认为其营业执照编号为108号的商业用房在兰州新区中川园区管理委员会发出的上述停水、停电函的经营场所范围之内,并且自2018年4月12日上午8点30分起被停水、停电。第三人认为其为原告上述商业用房的承租人,因被告通知停水、停电,其经营受到影响。另查明,兰州新区中川园区管理委员会由被告设立,未取得组织机构代码证。

一审法院认为,从被告的公安消防支队出具的?#26029;?#38450;监督经查记录》记载的内容?#20174;常?#21407;告有位于中川商贸一条街的3-5层的商业用房,该涉案商业用房在兰州新区中川园区管理委员会发出的新中政函〔2018〕107号、108号通知停水、停电的经营场所范围之内,原告与该两份函有利害关?#25285;?#21407;告针对兰州新区中川园区管理委员会发出的该两份函有权提起行政诉讼。兰州新区中川园区管理委员会由被告设立,不具备诉讼主体资格,本案中,原告对被告提起行政诉讼,原、被告的主体均适格。中川供排水公司、兰州新区供电公司是企业性质的经济实体,二者与兰州新区中川园区管理委员会不存在行政隶属关系。兰州新区中川园区管理委员会因“中川商贸街已列入项目征拆范围,目前已进入全面拆迁阶段。为确保拆迁施工安全,根据《征收通告》,结合中川商贸街拆迁实?#30465;?#24037;作需要,遂向中川供排水公司、兰州新区供电公司分别发出新中政函〔2018〕107号通知停水函和新中政函〔2018〕108号通知停电函,兰州新区中川园区管理委员会向该二公司发出的上述函,实质上是一种行政指导行为。原告及第三人与中川供排水公司、兰州新区供电公司之间是供水、供电的民事合同关?#25285;?#35813;二公司为了其利益最大化,在执行兰州新区中川园区管理委员会发出的上述函的过程中,可以根据实?#26159;?#20917;酌定对该区域内是否采取停水停电的措施及方法,原告及第三人?#35789;?#35748;为停水停电的措施不当,亦应当向中川供排水公司和兰州新区供电公司主张民事合同权利。综上,兰州新区中川园区管理委员会发出的新中政函〔2018〕107号、108号函不具有可诉性。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第(三)项、第六十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回原告马洒力的起诉。

上诉人马洒力上诉称,一、一审法院认定被上诉人发函通知中川供排水公司、新区供电公司停止供水、供电的行为属于行政指导行为,缺乏法律依据。其发出的通知是变相实现涉案房屋区域内相关居民或者商户的搬迁,不具有合法基础。二、被上诉人发函通知中川排水公司、新区供电公司停止供水、供电的行为属于行政事实行为。被上诉人作为地方一级政府,通知中川排水公司、新区供电公司停水停电是其涉案房屋拆迁工作的一部分,是辅助政府拆迁的具体行为,是一种行政事实行为,属可诉的行为。综上,请求撤销一审裁定,指令继续审理本案。

上诉人沙俩西的上诉意见与马洒力的完全一致。

被上诉人兰州新区管委会答辩称,一、答辩人发函通知中川排水公司、新区供电公司停止供水、供电的行为属于行政指导行为,不具有可诉性,不属于行政诉讼的受案范围。二、答辩人认为认定行政事实行为无事实依据,中川园区管委会与中川供水公司及新区供电公司无投资和隶属关?#25285;?#23545;其无行政管理职权,函件作为企业可以根据自身情况作出选择性处理,不构成行政事实行为。综上,请求驳回上诉,维持原裁定。

二审查明的事实与一审查明的事实基本一致,本院予以确认。另查明,上诉人马洒力修建的涉案房屋已于2018年5月29日被强制拆除。其对强制拆除行为向武威市中级人民法院提起行政诉讼。武威市中级人民法院作出(2018)甘06行初269号之二行政裁定,因被告不适格,裁定驳回起诉。

本院认为,本?#29976;?#22312;征收过程中采取的停水停电措施引起的行政争议。在征收拆迁工作中,停水停电措施是其工作的一部分,作为中川供排水公司、兰州新区供电公司对于停水停电范围、停水停电原因等事项不具有判断的能力和义务,其停水停电仅是辅助或者配合行政机关完成征拆工作,实施该行为不属于其真实意思表示,造成的法律后果也不应当由其承担,而应当由作出?#29976;?#21629;令的行政机关来承担。对于停水停电措施是否可诉的判断?如果行政机关在通知停水停电之后,继续推进征收工作,实施了行政强制行为或者与被征收人达成了征收补偿协议等,则停水停电措施产生的不利影响或者法律效果已被后续的行政强制行为或者其他征收行为吸收或者覆盖,成为阶段性行政行为,不具备单独提起行政诉讼的条件。如果行政机关在通知停水停电之后,并未实施后续的征收拆迁工作,也未作出与停水停电相关联的其他行政行为,则行政机关依据行政职权通知停水停电的措施,就是一种行政事实行为,通过行政命令?#38382;?#37319;取停水停电措施改变了原告与供水公司、供电公司的权利义务关?#25285;?#23545;原告的实际生活产生了影响,属于独立的行政行为,具有可诉性。

本案中,上诉人马洒力因与房屋征收部门就涉案被征收房屋未达成征收补偿协议,2018年5月29日上午涉案房屋被强制拆除。据此,兰州新区中川园区管委会2018年4月10日发函通知中川供排水有限公司、兰州新区供电公司停止供水、供电的行为确实对上诉人马洒力和沙俩西的生产生活产生了实际影响,但是随着涉案房屋被强制拆除,对其造成的不利影响已经被强制拆除行为所吸收或者覆盖。在上诉人已经单独对强制拆除行为提起诉讼的情况下,再行对停水停电措施提起诉讼,不具备单独提起行政诉讼的条件,不属于行政诉讼的受案范围。

综上,一审法院将通知停水停电措施认定为行政指导行为不当,但是裁定驳回起诉的结果正确。上诉人的上诉理由不能成立,本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下:

驳回上诉,维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

 


审  判  长  刘  晶

审  判  员  姚振勇

审  判  员  朵利民

二〇一九年八月十九日

书  记  员  李  璐


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